Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом




НазваниеУчебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом
страница6/47
Дата конвертации06.02.2016
Размер5.66 Mb.
ТипУчебное пособие
источникhttp://www.zakupkikurs.narod.ru/gmu/biblio/osnovy_mu.rtf
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   47
Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели.

Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы: 1) избирательные съезды, которые собирались раз в три года и принимали правила поведения на данной территории; 2) земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа; 3) земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами. Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> Муниципальное право России: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 27 - 28.


Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется земствам, анализируется их история, выделяются их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения.

Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел и т.п. И все же, несмотря на это, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой муниципальной практике.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.


2.2. Развитие системы местного самоуправления

в советский период


Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народного комиссариата внутренних дел "Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов" (январь 1918 г.) указывалось, что Советы "должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов".

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране <1>. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. М.: Юрист, 1988. С. 17; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000. С. 68; и др.


Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Естественно, были и ограничения - избирательным правом пользовались только граждане, которые: а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; в) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема - необходимость обучения новых управленческих кадров.

Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды.

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой не разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь, Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.

Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мнению, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах <1>. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, т.к. Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.

--------------------------------

<1> Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся: 1917 - 1936 г. М., 1966. С. 97.


В данный период своего развития Советы находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.

С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921 г.) и "Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации" <1>. Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что "права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения". Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

--------------------------------

<1> КПСС в революциях и решениях. М., 1986. Т. 10. С. 154.


Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам, и т.п.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные "широкие" полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: "Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов" <1>.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. М.: Юрист, 1988. С. 20.


Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) - это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий "отеческую заботу" первых и "сыновью благодарность" вторых за улучшение условий жизнедеятельности <1>. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как "большую семью". Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются в том числе и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 38.


Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п. самоуправление.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   47

Похожие:

Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconУчебное пособие Тамбов 2009 удк 339. 138 Ббк 65. 290-2я Рекомендовано к изданию Ученым советом гоу впо тгту и методическим советом тогоу спо «Многопрофильный колледж»
...
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconУчебно-методический комплекс для дистанционного обучения по дисциплине «государственное регулирование экономики»
Учебное пособие предназначено для системы дис­танционного обучения, содержит материалы по строго программным вопросам дисциплины...
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconМетодическое пособие предназначено студентам Института массовых коммуникаций для практических занятий по дисциплине «Стилистика и литературное редактирование»
Рекомендовано к изданию в качестве методического пособия Методическим советом имк спбгукиТ
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconИстория казахстана
Рекомендовано к изданию научно-методическим советом колледжа пгу им. С. Торайгырова
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconКурс лекций по основам экономики
Рекомендовано к изданию учебно-методическим советом колледжа Павлодарского государственного университета
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconКак написать дипломную работу
Рекомендовано к изданию учебно-методическим советом Биолого-химического факультета пгу им. С. Торайгырова
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconИстория развития музыкального просвещения павлодарского прииртышья
Рекомендовано научно-методическим советом республиканского учебно-методического объединения
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconМетодические указания по выполнению самостоятельной работы студентов по дисциплине
Рекомендовано к печати Учено-методическим советом КазАТисо (Протокол №1 от 10 октября 2010 г.)
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconФормирование научной картины мира у учащихся колледжа
Рекомендовано к изданию научно-методическим советом колледжа пгу им. С. Торайгырова
Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова рекомендовано Методическим советом iconУчебное пособие предназначено в помощь социальным педагогам, социальным работникам и другим специалистам. Цена 850 тг. Арт. 201 Сарсенова Ж. Н. Культурология. Учебное пособие. Алматы: Нур-Принт, 2010 300 с. Учебное пособие «Культурология»
Учебное пособие «Культурология» предназначено для использования в обучении по кредитной технологии. В конце каждой главы учебного...
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©kzdocs.docdat.com 2012
обратиться к администрации
Документы
Главная страница